عدم دستورية القرار بقانون رقم 31 لسنة 1963 بتعديل المادة (12) من قانون مجلس الدولة الصادر

باسم الشعب

المحكمة العلٌا

بالجلسة العلنٌة المنعقدة فً ٌوم السبت 6 من نوفمبر سنة1971 م الموافق18 من رمضان سنة1391 . هــ

المؤلفة برٌاسة السٌد المستشار/ بدوى إبراهٌم حموده رئٌس المحكمة

وحضور السادة المستشارٌن:- محمد عبد الوهاب خلٌل نائب رئٌس المحكمة وعمر حافظ شرٌؾ نائب رئٌس

المحكمة و حسٌن حسٌن قاسم و حسٌن زاكى و أحمد طوسون حسٌن و محمد بهجت عتٌبة. أعضاء

وحضور السٌد المستشار/عادل عزٌز زخارى نائب رئٌس المحكمة و رئٌس هٌئة المفوضٌن

وحضور السٌد/ سٌد عبد البارى إبراهٌم أمٌن السر

أصدرت الحكم الآتى

فى الدعوي المقٌدة بجدول المحكمة العلٌا برقم 2 لسنة1 " قضائٌة علٌا " دستورٌة

المقامة من

جمال الدٌن محمد فؤاد

ضد

1 - السٌد / رئٌس الجمهورٌة

2 - / السٌد وزٌر الخزانة

" الوقائع "

تتحصل الوقائع، على ما ٌبٌن من الأوراق فى أن السٌد / جمال الدٌن محمد فؤاد أقام الدعوى رقم 547 لسنة23

القضائٌة أمام محكمة القضاء الإدارى ضد رئٌس الجمهورٌة ووزٌر الخزانة ٌطلب الحكم بإلؽاء قرار رئٌس

الجمهورٌة رقم 3651 لسنة1966 الصادر فى14 من سبتمبر سنة1966 بإحالته إلى المعاش مستنداً إلى أن

هذا القرار قد بنى على معلومات خاطئة ؼٌر صحٌحة ودفعت الحكومة بعدم اختصاص مجلس الدولة بهٌئة قضاء

إدارى بنظر الدعوى تطبٌقاً لأحكام القرار بقانون رقم 31 لسنة1963 ( بتعدٌل المادة12 ) من قانون مجلس

الدولة الصادر بالقانون رقم 55 لسنة1959 ورداً على ذلك دفع المدعى بعدم دستورٌة هذا التشرٌع، وفى18 من

مارس سنة 1971 قررت المحكمة وقؾ السٌر فى الدعوى وتكلٌؾ المدعى اتخاذ إجراءات رفع دعوى بالطعن فى

دستورٌة القرار بقانون رقم 31 لسنة1963 أمام المحكمة العلٌا خلال ستٌن ٌوماً من تارٌخ صدور القرار، وقد

أقام المدعى هذه الدعوى بعرٌضة أودعها قلم كتاب المحكمة فى 16 من ماٌو سنة1971 ٌطلب الحكم " بقبول

الدعوى شكلاً وفى الموضوع بعدم دستورٌة النص المانع من التقاضى الوارد بالقانون رقم 31 لسنة1963

( المعدل للمادة12) من قانون مجلس الدولة الصادر بالقانون رقم 55 لسنة1959 " مستنداً فى ذلك إلى الأسباب

المبٌنة فى صحٌفة الدعوى وفى مذكرته التى أودعها قلم الكتاب .

وأودعت الحكومة مذكرة بدفاعها طلبت فٌها الحكم برفض الدعوى . وقدمت هٌئة مفوضى الدولة تقرٌراً بالرأى

القانونى مسبباً انتهت فٌه إلى أنها ترى الحكم بقبول الدعوى شكلاً وفى الموضوع بعدم دستورٌة القرار بقانون

رقم 31 لسنة1963 فٌما استحدثه من النص على اعتبار قرارات رئٌس الجمهورٌة الصادرة بإحالة الموظفٌن

العمومٌٌن إلى المعاش أو الاستٌداع أو الفصل عن ؼٌر الطرٌق التأدٌبى من أعمال السٌادة مع إلزام الحكومة

بالمصروفات .

وقد نظرت المحكمة الدعوى بجلساتها المنعقدة فى 3 من ٌولٌو سنة1971 ،2 من أكتوبر سنة1971 ،6 من

نوفمبر سنة 1971 .وفى هذه الجلسة صدر الحكم

" المحكمة "

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإٌضاحات وبعد المداولة .

ومن حٌث إن الدعوى قد استوفت الأوضاع المقررة قانوناً .

ومن حٌث أن المدعى ٌنعى على القرار بقانون رقم 31 لسنة1963 ( بتعدٌل المادة12 ) من قانون مجلس الدولة

الصادر بالقانون رقم 55 لسنة1959 مخالفة الدستور فٌما نصت علٌه من اعتبار قرارات رئٌس الجمهورٌة

الصادرة بإحالة الموظفٌن العمومٌٌن إلى المعاش أو الاستٌداع أو فصلهم بؽٌر الطرٌق التأدٌبى من أعمال السٌادة

التى تخرج عن ولاٌة القضاء، وٌقول بٌاناً لذلك أن المشرع أضفى بذلك التشرٌع على هذه القرارات حصانة

تعصمها من الطعن بالإلؽاء والتعوٌض باعتبارها من أعمال السٌادة وذلك فى حٌن أنها بطبٌعتها قرارات إدارٌة

تخضع أصلاً لهذا الطعن ولحق التقاضى عامة بشأنها وهو حق مقرر للكافة طبقاً لأحكام الدستور، ولا ٌؽٌر من

ذلك تخوٌل صاحب الشأن حق التظلم من تلك القرارات إلى اللجنة المشكلة بقرار رئٌس الجمهورٌة رقم 1724

لسنة1966 . ذلك أن هذه اللجنة لجنة إدارٌة ولٌست جهة من جهات القضاء

ومن حٌث أن الحكومة دفعت الدعوى قائلة أن القرار بقانون المطعون فٌه لا ٌعدو أن ٌكون تشرٌعاً معدلاً لقاعدة

من قواعد اختصاص القضاء مما ٌملكه المشرع طبقاً لأحكام الدستور وإذا كان المشرع قد استحدث نظام القضاء

الإدارى وحدد اختصاصه بقانون فلا تثرٌب علٌه ولا مخالفة للدستور إن هو مد هذا الاختصاص أو حد منه بقانون

على أن المشرع قد نقل الاختصاص بنظر المنازعات الخاصة بهذه القرارات من جهات القضاء إلى لجنة إدارٌة

تتوافر فٌها أقوى الضمانات فضلاً عن اتصالها بأداة الحكم مما ٌجعلها أقدر على حسم تلك المنازعات من جهة

القضاء الإدارى .

ومن حٌث أنه ٌبٌن من استقصاء التشرٌعات المنظمة لمجلس الدولة منذ أنشئ بالقانون رقم 112 لسنة1946

والذى استبدل به القانون رقم 9 لسنة1949 كما أعٌد تنظٌمه مرة بالقانون رقم 165 لسنة1955 وأخرى

بالقانون رقم 55 لسنة1959 وهو القانون القائم، ٌبٌن من ذلك أن هذه التشرٌعات كافة قد تضمن كل منها نصاً

ٌقضى بعدم اختصاص مجلس الدولة بهٌئة قضاء إدارى بالنظر فى الطلبات المتعلقة بأعمال السٌادة (المادة 6 من

القانون رقم 112 لسنة1946 والمادة7 من القانون رقم9 لسنة1949 والمادة12 من القانون رقم165 لسنة

1955 والمادة12 من القان ون رقم 55 لسنة1959 ). وقد نهج المشرع فى القانون رقم 112 لسنة1946

بإنشاء مجلس الدولة سبٌل تحدٌد بعض أعمال السٌادة على سبٌل المثال فنصت المادة السادسة من هذا القانون

على ما ٌأتى :-

"لا تقبل الطلبات المقدمة عن القرارات المتعلقة بالأعمال المنظمة لعلاقة الحكومة بمجلسى البرلمان وعن التدابٌر

الخاصة بالأمن الداخلى والخارجى للدولة وعن العلاقات السٌاسٌة والمسائل الخاصة بالأمن الداخلى والخارجى

للدولة وعن العلاقات السٌاسٌة والمسائل الخاصة بالأعمال الحربٌة وعلى العموم سائر الطلبات المتعلقة بعمل من

أعمال السٌادة " ثم عدل المشرع عن هذا النهج فى القانون رقم 165 لسنة1955 فاستبعد ما ورد من هذه

الأعمال على سبٌل المثال وجاء نص المادة (12: ) منه على النحو الآتى-

"لا ٌختص مجلس الدولة بهٌئة قضاء إدارى بالنظر فى الطلبات المتعلقة بأعمال السٌادة " وقد أقر القانون رقم

55 لسنة1959 هذا النص فى المادة الثانٌة عشرة وبذلك ترك المشرع للقضاء تحدٌد ما ٌعتبر من أعمال السٌادة

وما لا ٌعتبر منها وظل الوضع على هذا النحو حتى صدر القانون رقم 31 لسنة1963 ( بتعدٌل المادة12 ) من

قانون مجلس الدولة الصادر بالقانون رقم 55 لسنة1959 : على الوجه الآتى

"لا ٌختص مجلس الدولة بهٌئة قضاء إدارى بالنظر فى الطلبات المتعلقة بأعمال السٌادة وتعتبر من أعمال السٌادة

قرارات رئٌس الجمهورٌة الصادرة بإحالة الموظفٌن العمومٌٌن إلى المعاش أو الاستٌداع أو فصلهم بؽٌر الطرٌق

التأدٌبى ".

ومن حٌث أن الأصل أن كل قرار إدارى نهائى ٌصدر من السلطة التنفٌذٌة ٌخضع لرقابة القضاء إعمالاً لمبدأ

الشرعٌة وسٌادة القانون إلى أنه ٌستثنى من هذا الأصل قرارات تتصل بسٌادة الدولة الداخلٌة والخارجٌة لأنها لا

تقبل بطبٌعتها أن تكون محلاً لدعوى قضائٌة ومن ثم تخرج عن ولاٌة القضاء وتقوم نظرٌة أعمال السٌادة على

أن السلطة التنفٌذٌة تتولى وظٌفتٌن إحداهما بوصفها سلطة حكم والأخرى بوصفها سلطة إدارة وتعتبر الأعمال

التى تقوم بها السلطة التنفٌذٌة بوصفها سلطة حكم من قبٌل أعمال السٌادة والأعمال التى تقوم بها بوصفها سلطة

إدارة أعمالاً إدارٌة .

ومن حٌث أن العبرة فى تحدٌد التكٌٌؾ القانونى لأى عمل تجرٌه السلطة التنفٌذٌة لمعرفة ما إذا كان من أعمال

السٌادة أو عملاً إدارٌاً هى بطبٌعة العمل ذاته فلا تتقٌد المحكمة وهى بصدد إعمال رقابتها على دستورٌة

التشرٌعات بالوصؾ الذى ٌخلعه الشارع على تصرفات الحكومة و أعمالها متى كانت بطبٌعتها تتنافى مع هذا

الوصؾ وتنطوى على إهدار حق من الحقوق التى كفلها الدستور.

ومن حٌث أن القرار بقانون رقم 31 لسنة1963 بتعدٌل المادة الثانٌة عشرة من قانون مجلس الدولة رقم55

لسنة1959 إذ ٌقضى باعتبار قرارات رئٌس الجمهورٌة الصادرة بإحالةالموظفٌن العمومٌٌن إلى المعاش أو

الاستٌداع أو بفصلهم بؽٌر الطرٌق التأدٌبى من أعمال السٌادة إنما ٌحصن هذه القرارات وذلك بسلب جهات

القضاء ولاٌة النظر فى الطعون التى توجه إلٌها بٌنما هى بطبٌعتها من صمٌم الأعمال الإدارٌة التى تجرٌها

الحكومة فى إشرافها على المرافق العامة ، فقد تضمنت الدساتٌر المتعاقبة منذ سنة 1956 حتى عام1971

نصوصاً على أن رئٌس الجمهورٌة ٌعٌن الموظفٌن وٌعزلهم على الوجه المبٌن بالقانون مما ٌؤٌد وصؾ قرارات

تعٌٌن الموظفٌن وعزلهم بأنها أعمال إدارٌة تتم وفقاً للقانون ولٌست من أعمال السٌادة .

ومن حٌث أن المادة (68 ) من الدستور القائم تنص على أن "التقاضى حق مصون ومكفول للناس كافة ولكل

مواطن حق الالتجاء إلى قاضٌه الطبٌعى ... وٌحظر النص فى القوانٌن على تحصٌن أى عمل أو قرار إدارى من

رقابة القضاء" وظاهر من هذا النص أن المشرع الدستورى لم ٌقؾ عند حد تقرٌر حق التقاضى للناس كافة كمبدأ

دستورى أصٌل بل جاوز ذلك إلى تقرٌر مبدأ حظر النص فى القوانٌن على تحصٌن أى عمل أو قرار إدارى ضد

رقابة القضاء وقد خص المشرع الدستورى هذا المبدأ بالذكر رؼم أنه ٌدخل فى عموم المبدأ الأول الذى ٌقرر حق

التقاضى للناس كافة وذلك توكٌداً للرقابة القضائٌة على القرارات الإدارٌة وحسماً لما ثار من خلاؾ فى شأن عدم

دستورٌة التشرٌعات التى تحظر حق الطعن فى هذه القرارات وقد ردد النص المشار إلٌه ما أقرته الدساتٌر

السابقة ضمناً من كفالة حق التقاضى للأفراد وذلك حٌن خولتهم حقوقاً لا تقوم ولا تؤتى ثمارها إلا بقٌام هذا الحق

باعتباره الوسٌلة التى تكفل حماٌتها والتمتع بها ورد العدوان علٌها . وثمة وجه آخر لمخالفة النص المطعون فٌه

للدستور ذلك أن الدساتٌر سالفة الذكر قد تضمن كل منها نصاً على أن المواطنٌن لدى القانون سواء وأنهم

متساوون فى الحقوق والواجبات العامة المادة (31 ) من دستور سنة1956( ،7 ) من دستور1958( ،24 ) من

دستور سنة 1964-( كما ردد الدستور القائم هذا النص فى المادة41 ) منه ولما كان حق التقاضى من الحقوق

العامة التى كفلت الدساتٌر المساواة بٌن المواطنٌن فٌها فإن حرمان طائفة معٌنة من هذا الحق مع تحقق مناطه

وهو قٌام المنازعة فى حق من حقوق أفرادها ٌنطوى على إهدار لمبدأ المساواة بٌنهم وبٌن ؼٌرهم من المواطنٌن

الذٌن لم ٌحرموا هذا الحق .

ومن حٌث أن دفاع الحكومة القائم على أن النص المطعون فٌه ٌقضى بنقل الاختصاص بنظر المنازعات الخاصة

بالقرارات المشار إلٌها من جهات القضاء إلى لجنة تتوافر فٌها أقوى الضمانات ومن ثم فهو لا ٌعدو وأن ٌكون

تشرٌعاً معدلاً لاختصاص القضاء مما ٌملكه المشرع طبقاً لأحكام الدستور هذا الدفاع مردود :

أولاً:- بأن الدستور إذ ٌنص فى المادة (165 ) على أن "السلطة القضائٌة مستقلة تتولاها المحاكم على اختلاؾ

أنواعها ودرجاتها" وإذ ٌنص فى المادة (167 ) على أن "ٌحدد القانون الهٌئات القضائٌة واختصاصاتها ..." فإنه

ٌعهد إلى المحاكم بولاٌة الفصل فى المنازعات كاملة شاملة كما ٌفوض المشرع العادى فى تحدٌد الهٌئات

القضائٌة وتوزٌع الاختصاص بٌن جهات القضاء المختلفة لممارسة هذه الولاٌة دون مساس بها بحٌث لا ٌتخذ

ذلك وسٌلة لعزل المحاكم عن نظر منازعات معٌنة مما تختص به، ذلك أن المشرع الدستورى إنما ٌفوض المشرع

العادى فى تنظٌم الهٌئات القضائٌة وتحدٌد اختصاص كل منها لا فى إهدار هذا الاختصاص أو الانتقاص منه وإلا

كان متجاوزاً حدود التفوٌض مخالفاً للدستور

ثانٌا:- بأن اللجنة التى آل إلٌها الاختصاص بنظر المنازعات الخاصة بالقرارات الصادرة من رئٌس الجمهورٌة

بإحالة الموظفٌن العمومٌٌن إلى المعاش أو الاستٌداع أو بفصلهم بؽٌر الطرٌق التأدٌبى قد أنشئت ابتداء بقرار

رئٌس الجمهورٌة رقم 358 لسنة1963 الذى نص على تشكٌلها من بعض أعضاء مجلس الرٌاسة ثم عدل هذا

التشكٌل بقرار رئٌس الجمهورٌة رقم 291 لسنة1965 الذى قضى بتشكٌلها من بعض أعضاء اللجنة التنفٌذٌة

العلٌا للاتحاد الاشتراكى العربى وأخٌراً صدر قرار رئٌس الجمهورٌة رقم 1724 لسنة1966 بتشكٌلها من وزٌر

العدل رئٌساً ورئٌس مجلس الدولة ورئٌس الجهاز المركزى للتنظٌم والإدارة عضوٌن وقد كان صدور هذه

القرارات الثلاثة تعدٌلاً لقرار مجلس الوزراء الصادر فى 6 من إبرٌل سنة1955 ببٌان إجراءات التظلم الإدارى

وطرٌقة الفصل فٌه، وٌستفاد من ذلك أن هذه اللجنة كانت تشكل تشكً لاً إدارٌاً محضاً فى مرحلتٌها الأولى

والثانٌة ولم ٌمثل فٌها العنصر القضائى إلا فى مرحلتها الأخٌرة وظلت الأؼلبٌة للعنصر الإدارى ومن ثم فإن طابع

تشكٌلها لم ٌكن قضائٌاًًَ فى أى مرحلة من تلك المراحل بل نشأت وظلت ذات طابع إدارى ولا تتبع الإجراءات

القضائٌة فى نظر التظلمات التى تعرض علٌها كما أن قراراتها لم تكن واجبة التنفٌذ بذاتها لأنها لم تعد أن تكون

مجرد توصٌات ترفع إلى رئٌس الجمهورٌة مصدر القرارات المتظلم منها للبت نهائٌاً فى التظلم حسبما ٌرى ، وقد

كان ذلك مساٌرة لمنطق القانون رقم 31 لسنة1963 المطعون فٌه الذى اعتبر تلك القرارات من أعمال السٌادة

التى لا تخضع للطعن أمام جهات القضاء، وعلى مقتضى ذلك فلا ٌسوغ اعتبار التظلم أمام تلك اللجنة الإدارٌة

بدٌلاً لحق الموظفٌن فى الالتجاء إلى قاضٌهم الطبٌعى للطعن فى القرارات الصادرة من رئٌس الجمهورٌة بإحالتهم

إلى المعاش أو الاستٌداع أو فصلهم بؽٌر الطرٌق التأدٌبى حٌث تنظر الدعوى طبقاً لإجراءات قضائٌة مقررة قانوناً

لحماٌة الحقوق وكفالة الدفاع عنها ثم تصدر فٌها أحكام واجبة التنفٌذ بذاتها

ومن حٌث أنه ٌخلص من ذلك أن القرار بقانون رقم 31 لسنة1963 بتعدٌل المادة الثانٌة عشر من قانون مجلس

الدولة الصادر بالقانون رقم 55 لسنة1959 إذ ٌقضى باعتبار قرارات رئٌس الجمهورٌة الصادرة بإحالة

الموظفٌن العمومٌٌن إلى المعاش أو الاستٌداع أو فصلهم بؽٌر الطرٌق التأدٌبى من أعمال السٌادة بٌنما هى

بطبٌعتها أعمال إدارٌة فإنه ٌنطوى على مصادرة لحق هؤلاء الموظفٌن فى الطعن فى تلك القرارات أو التقاضى

بشأنها فضلاً عن إهداره مبدأ المساواة بٌن المواطنٌن فى الحقوق مما ٌخالؾ المادتٌن (41 ،68 ) من الدستور

وكذلك الدساتٌر السابقة على النحو المتقدم ذكره ولا ٌطهره من هذا العٌب ما نصت علٌه المادة ( 191 ) من

الدستور من أن كل ما قررته القوانٌن واللوائح من أحكام قبل صدور هذا الدستور ٌبقى صحٌحاً ونافذاً، ذلك أن

نصوص الدستور تمثل القواعد والأصول التى ٌقوم علٌها نظام الحكم ولها مقام الصدارة بٌن قواعد النظام العام

التى ٌتعٌن إلتزامها ومراعاتها وإهدار ما ٌخالفها من التشرٌعات باعتبارها أسمى القواعد الآمرة ومن ثم فإن ذلك

النص لا ٌعنى سوى مجرد استمرار نفاذ هذه القوانٌن واللوائح دون تطهٌرها مما قد ٌشوبها من عٌوب ودون

تحصٌنها ضد الطعن بعدم الدستورٌة شأنها فى ذلك شأن التشرٌعات التى تصدر فى ظل الدستور القائم فلٌس

معقولاً أن تكون تلك التشرٌعات بمن أى عن الرقابة التى تخضع لها التشرٌعات التى تصدر فى ظل هذا الدستور

ونظمه وأصوله المستحدثة مع أن رقابة دستورٌتها أولى وأوجب .

ومن حٌث أنه لما تقدم ٌكون القرار بقانون رقم 31 لسنة1963 ( بتعدٌل المادة12 ) من قانون مجلس الدولة

الصادر بالقانون رقم 55 لسنة1959 مخالفاً للدستور فٌما نصت علٌه هذه المادة من اعتبار قرارات رئٌس

الجمهورٌة بإحالة الموظفٌن العمومٌٌن إلى المعاش أو الاستٌداع أو بفصلهم بؽٌر الطرٌق التأدٌبى من أعمال

السٌادة ومن ثم ٌتعٌن الحكم بعدم دستورٌته .

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بعدم دستورٌة القرار بقانون رقم 31 لسنة1963 ( بتعدٌل المادة12 ) من قانون مجلس الدولة

الصادر بالقانون رقم 55 لسنة1959 فٌما نصت علٌه من اعتبار القرارات الصادرة من رئٌس الجمهورٌة بإحالة

الموظفٌن إلى المعاش أو الاستٌداع أو فصلهم بؽٌر الطرٌق التأدٌبى من أعمال السٌادة وألزمت الحكومة

المصروفات ومبلػ 21 . عشرٌن جنٌهاً مقابل أتعاب المحاماة