عدم دستورية تخويل مجلس إدارة هيئة الرقابة المالية سلطة اعتماد لائحة شئون العاملين بها وما ترتب عليها من تحديد قيد زمني لإجازة مرافقة الزوج بالخارج

باسم الشعب

المحكمة الدستورٌة العلٌا

بالجلسة العلنٌة المنعقدة ٌوم السبت الثامن مــــن ٌولٌه سنة 2023 م، الموافق العشرٌن من ذي

الحجة سنة 1444 .هـ

برئاسة السٌد المستشار / بولس فهمً إسكندر رئٌس المحكمة

وعضوٌة السادة المستشارٌن: رجب عبد الحكٌم سلٌم والدكتور محمد عماد النجار والدكتور طارق

عبد الجواد شبل وخالد أحمد رأفت دسوقً والدكتورة فاطمة محمد أحمد الرزاز ومحمد أٌمن سعد

الدٌن عباس نواب رئٌس المحكمة

وحضور السٌد المستشار الدكتور/ عماد طارق البشري رئٌس هٌئة المفوضٌن

وحضور السٌد/ محمـد ناجً عبد السمٌع أمٌن السر

أصدرت الحكم الآتً

فً الدعوى المقٌدة بجدول المحكمة الدستورٌة العلٌا برقم 6 لسنة44 قضائٌة "دستورٌة"، بعد

أن أحالت محكمة القضاء الإداري بالقاهرة، بحكمها الصادر بجلسة 24/4/2021 ، ملف الدعوى

رقم 36304 لسنة73 قضائٌة

المقامة من

أحمد السٌد إبراهٌم نصار

ضــــــد

1- رئٌس مجلس الوزراء

2- رئٌس مجلس إدارة الهٌئة العامة للرقابة المالٌة

الإجراءات

بتارٌخ الخامس عشر من فبراٌر سنة 2022 ، ورد إلى قلم كتاب المحكمة الدستورٌة العلٌا،

ملف الدعوى رقم 36304 لسنة73 قضائٌة، نفاذًا لحكم محكمة القضاء الإداري بالقاهرة،

الصادر بجلسة 24/4/2021 ، القاضً بوقف الدعوى وإحالة أوراقها إلى المحكمة الدستورٌة

العلٌا، للفصل فً دستورٌة نص المادة (50 ) من لائحة الموارد البشرٌة بالهٌئة العامة للرقابة

المالٌة، الصادرة بقرار مجلس إدارة الهٌئة رقم 126 لسنة2018 ، فٌما تضمنه من وضع قٌد

زمنً مقداره ثلاث سنوات، على منح العامل إجازة خاصة لمرافقة الزوج أو الزوجة المرخص له

بالسفر إلى الخارج.

.وقدمت هٌئة قضاٌا الدولة مذكرة، طلبت فٌها الحكم برفض الدعوى

وقدمت الهٌئة العامة للرقابة المالٌة مذكرة، طلبت فٌها الحكم برفض الدعوى.

وبعد تحضٌر الدعوى، أودعت هٌئة المفوضٌن تقرٌرًا برأٌها.

ونُظرت الدعوى على النحو المبٌن بمحضر الجلسة، وفٌها قررت المحكمة إصدار الحكم بجلسة

الٌوم.

"المحكمـــة"

بعد الاطلاع على الأوراق، والمداولة.

حٌث إن الوقائع تتحصل - على ما ٌتبٌن من حكم الإحالة وســـــائر الأوراق - فً أن المدعً

- فً الدعوى الموضوعٌة – وهو من العاملٌن بالهٌئة العامة للرقابة المالٌة، رُخص له بإجازة

خاصة بدون مرتب لمرافقة زوجته التً تعمل بالخارج خلال المدة من سنة 2015 إلى سنة

2019 ، وتقدم بطلب للهٌئة لمد الإجازة لعام آخر، فتم رفض الطلب، وإذ لم ٌعُد المذكور إلى عمله

عقب الإجازة المرخص بها وانقطع عن العمل، فقد أصدرت الهٌئة القرار رقم 1485 لسنة2019

بإنهاء خدمته للانقطاع، فأقام المدعً أمام محكمة القضاء الإداري بالقاهرة ضد الهٌئة، الدعوى

رقم 36304 لسنة73 قضائٌة، طالبًا الحكم- وفق طلباته الختامٌة - أولاً: بإلغاء القرار السلبً

بالامتناع عن مد الإجازة الممنوحة له لمرافقة الزوجة التً تعمل بالخارج حتى 31/1/2021 ،

ثانًٌا: بإلغاء القرار رقم 1485 لسنة2019 فٌما تضمنه من إنهاء خدمته للانقطاع. وإذ ارتأت

محكمة الموضوع أن نص المادة (50 ) من لائحة الموارد البشرٌة بالهٌئة العامة للرقابة المالٌة،

ٌحول دون إجابة المدعً لطلباته، وتثور بشأنه شبهة مخالفة أحكام الدستور، فقد قضت بجلسة

24/4/2021، بوقف الدعوى وإحالة الأوراق إلى المحكمة الدستورٌة العلٌا للفصل فً دستورٌته.

وشٌدت قضاءها على حاصل من القول إن النص المحال، بوضعه حــــد ًا أقصى للإجــــازة بدون

مرتب، التً تمنح للزوج أو الزوجة، إذا رخص لأحدهما بالسفر إلى الخارج، مدة لا تجاوز ثلاث

سنوات، ٌكون قد حال بٌن العامل وبٌن الحصول على إجازة لمرافقة زوجه، إذا تجاوز مجموع ما

حصل علٌه من إجازات هذا الحد، وهو ما ٌتعارض مع ما أكده الدستور من وحدة الأسرة

وتماسكها، نائًٌا بها عما ٌقوض بنٌانها، أو ٌضعفها أو ٌؤدي إلى انحرافها أو هدمها، بما ٌخل

بوحدتها التً قصد الدستور صونًا لذاتها، كما ٌخل بالأسس التً تقوم علٌها، بالمخالفة لأحكام

المواد (9 و10 و11 و12.) من الدستور

وحٌث إن المادة الأولى من القانون رقم 10 لسنة2009 بتنظٌم الرقابة على الأسواق والأدوات

المالٌة غٌر المصرفٌة تنص على أن " تنشأ هٌئة عامة للرقابة على الأسواق والأدوات المالٌة

غٌر المصرفٌة تسمى الهٌئة العامة للرقابة المالٌة، تكون لها شخصٌة اعتبارٌة عامة، وتتبع

الوزٌر المختص ........".

وتنص المادة السادسة من القانون ذاته على أن " مجلس إدارة الهٌئة هو السلطة العلٌا المهٌمنة

على شئونها وتصرٌف أمورها ووضع وتنفٌذ السٌاسات اللازمة لتحقٌق أغراضها وأهدافها، وله

أن ٌتخذ ما ٌراه لازمًا من قرارات نهائٌة لمباشرة اختصاصات الهٌئة دون حاجة لاعتمادها من

جهة إدارٌة أعلى، وعلى الأخص: ...........

5- اعتماد الهٌكل التنظٌمً للهٌئة واللوائح المالٌة والإدارٌة وشئون العاملٌن دون التقٌد باللوائح

والنظم المعمول بها فً الهٌئات العامة والحكومٌة فً هذا الشأن .........".

وتنص المادة ( 10 ) من النظام الأساسً للهٌئة العامة للرقابة المالٌة الصادر بقرار رئٌس

الجمهورٌة رقم 192 لسنة2009 على أن " ٌتولى مجلس إدارة الهٌئة الاختصاصات المقررة

لمجالس إدارة الهٌئة المصرٌة للرقابة على التأمٌن، والهٌئة العامة لسوق المال، والهٌئة العامة

لشئون التموٌل العقاري التً حلت الهٌئة محلها، والمنصوص علٌها فً قانون الإشراف والرقابة

على التأمٌن الصادر بالقانون رقم 10 لسنة1981 ، وقانون رأس المال الصادر بالقانون رقم95

لسنة1992، وقانون الإٌداع والقٌد المركزي ل لأوراق المالٌة الصادر بالقانون رقم 93 لسنة

2000 ، وقانون التموٌل العقاري الصادر بالقانون رقم148 لسنة2001 ، وفً أٌة قوانٌن أو

قرارات أخرى.

وتكون لمجلس إدارة الهٌئة جمٌع الصلاحٌات اللازمة لتحقٌق أغراضه المنصوص علٌها فً

القانون رقم 10 لسنة2009 بتنظٌم ا لرقابة على الأسواق والأدوات المالٌة المصرفٌة، وعلى

الأخص ما ٌأتً: .........

(هـ) اعتماد الهٌكل التنظٌمً للهٌئة واللوائح المالٌة والإدارٌة وشئون العاملٌن دون التقٌد باللوائح

والنظم المعمول بها فً الهٌئات العامة والحكومٌة فً هذا الشأن ...........".

وتنص المادة (50 ) من لائحة الموارد البشرٌة بالهٌئة العامة للرقابة المالٌة الصادرة بقرار مجلس

إدارة الهٌئة رقم 126 لسنة2018 - النص المحال-على أن " للعامل الحق فً الحصول على

إجازة خاصة بدون أجر لمدة لا تجاوز ثلاث سنوات فً حالة إذا ما رخص للزوج أو الزوجـــــة

العاملٌن بالسفر للخارج لمـــــدة لا تقـــــل عن ستة أشهر، ولا ٌجوز أن تجاوز الإجازة مدة بقاء

الزوج أو الزوجة فً الخارج، كما لا ٌجوز أن تتصل بإعارة إلى الخارج ....".

وحٌث إن المصلحة فً الدعـــــوى الدستورٌـــــة، وهى شـــــرط لقبولهـــــا، مناطهـــــا - وعلى ما

جـــــــرى علٌه قضاء هذه المحكمة - أن ٌكون ثمة ارتباط بٌنها وبٌن المصلحة القائمة فً الدعوى

الموضوعٌة، وذلك بأن ٌؤثر الحكم فً المسألة الدستورٌة على الطلبات المرتبطـة بها والمطروحة

على محكمة الموضــوع. وٌستوى فً شأن توافر المصلحة أن تكون الدعوى قد اتصلت بالمحكمة

عن طرٌق الدفع أو عن طرٌق الإحالة، والمحكمة الدستورٌة العلٌا هً وحدها التً

تتحــــــــــــــرى توافر شرط المصلحة فً الدعوى الدستورٌة، للتثبت من شروط قبولهـــــا،

ومؤدى ذلك أن الإحالة من محكمـــــــــــة الموضوع إلى المحكمة الدستورٌة العلٌا لا تفٌد بذاتها

توافر المصلحة، بل لازمه أن هذه الدعوى لا تكون مقبولة إلا بقدر انعكاس النص التشرٌعً

المحال على النزاع الموضوعً، فٌكـــــون الحكم فً المطاعـــــن الدستورٌة لازمًا للفصـــــل فً

ذلك النـــــزاع. متى كان ذلك، وكان النزاع الموضوعً تدور رحاه حول أحقٌة المدع ً فً

الحصول على إجازة خاصة لمرافقة زوجته، المرخص لها بالعمل فً الخارج، دون التقٌد بمدة

السنوات الثلاث التً نصت المادة (50 ) من لائحة الموارد البشرٌة بالهٌئة العامة للرقابة المالٌة،

على اعتبارها حدً ا أقصى للإجازة الخاصة السالف بٌانها، ومن ثم فإن الفصل فً دستورٌة النص

المحال ٌرتب انعكاسًا أكٌدًا على الطلبات المطروحة على محكمة الموضوع، وقضاء تلك المحكمة

فٌها، بما ٌتوافر معه شرط المصلحة فً الدعوى المعروضة.

وحٌث إن الرقابة القضائٌة التً تباشرها هذه المحكمة فً شأن دستورٌة النصوص القانونٌة

المطعون فٌها، لا تحول بٌنها ورد هذه النصوص إلى الأصول التً أنبتتها، كلما آل إبطالهــــــا

إلــــــى زوال ما تفــــــرع عنها واتصل بها اتصال قــــــرار. إذ كان ذلك، وكان النص المحال قد

ورد ضمن نصوص لائحة الموارد البشرٌة بالهٌئة المذكورة، الصادرة بقرار مجلس إدارتها رقم

126 لسنة2018( ، تنفٌ ذا للبند5 ) من المادة السادسة من القانون رقم10 لسنة2009 بتنظٌم

الرقابة على الأسواق والأدوات المالٌة غٌر المصرفٌة، وكذا البند (هـ) من المادة (10 ) من النظام

الأساسً للهٌئة العامة للرقابة المالٌة الصادر بقرار رئٌس الجمهورٌة رقم 192 لسنة2009 ،

مستمدًا قواعـــــده وأحكامه منهما، فإنه ٌغـــــدو مرتبطًا عضوًٌ ا بهــــاتٌن المـــــادتٌن، ومن ثم

فإن نطاق الدعوى المعروضة لا ٌقتصر على النص المحال وحده، وإنما ٌمتد لٌشمل – بالإضافة

إلٌه - أصل القاعدة التً تفرع هذا النص عنها، محددة فً البند ( 5) من المادة الس ادسة من

القانون، والبند (ه) من المادة (10 ) من النظام الأساسً المشار إلٌهما، بحسبانهما قد ناطا بمجلس

إدارة الهٌئة العامة للرقابة المالٌة إصدار لائحة شئون العاملٌن بها، والتً صدرت بمسمى لائحة

الموارد البشرٌة بالهٌئة المذكورة.

وحٌث إن المادة (101 ) منالدستور القائم تنص على أن " ٌتولى مجلس النواب سلطة التشرٌع،

وإقرار السٌاسة العامة للدولة، والخطة العامة للتنمٌة الاقتصادٌة، والاجتماعٌة، والموازنة العامة

للدولة، وٌمارس الرقابة على أعمال السلطة التنفٌذٌة، وذلك كله على النحو المبٌن فً الدستور".

وتنص المادة (215 ) منه على أن " ٌحدد القانون الهٌئات المستقلة والأجهزة الرقابٌة. وتتمتع

تلك الهٌئات والأجهزة بالشخصٌة الاعتبارٌة، والاستقلال الفنً والمالً والإداري، وٌؤخذ رأٌها فً

مشروعات القوانٌن، واللوائح المتعلقة بمجال عملها. وتعد من تلك الهٌئات والأجهزة البنك

المركزي والهٌئة العامة للرقابة المالٌة، والجهاز المركزي للمحاسبات، وهٌئة الرقابة الإدارٌة".

وتنص المادة (216 ) منه على أن " ٌصدر بتشكٌل كل هٌئة مستقلة أو جهاز رقابً قانون، ٌحدد

اختصاصاتها، ونظام عملها، وضمانات استقلالها، والحماٌة اللازمــــــة لأعضائهــــــا، وسائــــــر

أوضاعهــــــم الوظٌفٌــــــة، بمـــــــا ٌكفل لهـــــــم الحٌـــــــاد والاستقلال.....".

وحٌث إن الدستور هو القانون الأساسً الأعلى، الذي ٌرسً القواعد والأصول التً ٌقوم علٌها

نظام الحكم وٌحدد السلطات العامة، وٌرسم لها وظائفها، وٌضع الحدود والقٌود الضابطة لنشاطها،

وٌقرر الحرٌات والحقوق العامة وٌرتب الضمانات الأساسٌة لحماٌتها. ومن ثم فقد تمٌز الدستور

بطبٌعة خاصة، تضفً علٌه صفة السٌادة والسمو، بحسبانه كفٌل الحرٌات وموئلها وعماد الحٌاة

الدستورٌة وأساس نظامها، وحق لقواعده أن تستوى على قمة البناء القانونً للدولة، وتتبوأ مقام

الصدارة بٌن قواعد النظام العام، باعتبارها أسمى القواعد الآمرة، التً ٌتعٌن على الدولة التزامها

فً تشرٌعاتها وقضائها وفٌما تمارسه من سلطات تنفٌذٌة، وهو ما ٌُعد أصلاً مقررًا وحكمًا لازمًا

لكل نظام دٌمقراطً سلٌم.

وحٌث إن قضاء المحكمة الدستورٌة العلٌا، قد جرى على أن الدولـــــة القانونٌـــــة – وعلى ما

تنص علٌه المادة (94 ) من الدستور- هً التً تتقٌد فً ممارستها لسلطاتها، أٌ ًا كانت وظائفها

أو غاٌاتها، بقواعد قانونٌة تعلو علٌها، وتردها على أعقابها إن هً جاوزتها، فلا تتحلل منها.

وحٌث إن الرقابة القضائٌة على دستورٌة القوانٌن واللوائح، إنما تستهدف أصلاً، صون الدستور

القائم، وحماٌته من الخروج على أحكامه، التً تمثل دائمًا القواعد والأصول التً ٌقوم علٌها نظام

الحكم، ولها مقام الصدارة بٌن قواعد النظام العام، التً ٌتعٌن التزامها ومراعاتها، وإهدار ما

ٌخالفها من تشرٌعات، باعتبارها أسمى القواعد الآمرة، سواء فً ذلك ما صدر من هذه التشرٌعات

قبل إصدار الدستور أم بعد العمل بأحكامه، متى كانت تلك التشرٌعات محلاً للطعن أمام المحكمة

الدستورٌة العلٌا.

وحٌث إن الدستور لا ٌقرر بالنصوص التً ٌتضمنها أمورًا مندوبة ٌجوز اتباعها أو الإعراض

عنها، بل ٌقرر بها ما ٌكون واجبًا ولازمًا، فلا ٌكون المشرع بالخٌار بٌن تطبٌقها أو إرجائها، بل

ٌتقٌد بها بالضرورة فلا ٌتخطاها أو ٌمٌل انحرافًا عنها، كذلك فإن القٌود التً ٌفرضها الدستور

على المشرع، هً التً تحدد نطاق السلطة التقدٌرٌة التً ٌملكها فً موضوع تنظٌم الحقوق، فلا

تكون ممارستها انفلاتًا من كوابحها، أو إخلالاً بضوابط تنظٌمها. ومن غٌر المتصور أن ٌكون

التقٌد بنصوص الدستور عائدًا لمحض تقدٌر المشرع، ومحددًا على ضوء المصالح التً

ٌستنسبها، ذلك أن الالتزام بتطبٌق أحكام الدستور ٌكمن فً أنها تعبٌر عن إرادة أعلى هً التً

تستند السلطتان التشرٌعٌة والتنفٌذٌة إلٌها فً تأسٌسها، فإذا نشأتا وفق أحكام الدستور، فذلك

لتباشر كلٌ منهما وظٌفتها فً الحدود التً رسمها، فلا تتحلل إحداهما منها، وإلا كان ذلك تمردًا من

جانبها على ضوابط حركتها التً استقام بها بنٌانها.

وحٌث إن المقرر فً قضاء هذه المحكمة أنه متى عهد الدستور إلى سلطة معٌنة باختصاصات

محددة استقل من عٌَّنه الدستور دون غٌره بممارستها.

( لما كان ذلك، وكان نص المادة 216 ) من الدستور قد ناط بالسلطة التشرٌعٌة، دون غٌرها،

إصدار قانون ٌنظم سائر الأوضاع الوظٌفٌة للعاملٌن بالهٌئات المستقلة والأجهزة الرقابٌة، ومن

بٌنها الهٌئة العامة للرقابة المالٌة، فإن مقتضى ذلك أن الدستور لم ٌعقد لسلطة أخرى، غٌر

السلطة التشرٌعٌة، اختصاصًا بإصدار القواعد المنظمة لأوضـــــــــاع العاملٌن بتلك الهٌئات

والأجهزة، ومن ثم فإن ما ٌنص علٌه البند (5 ) من المادة السادسة من القانون رقم10 لسنة

2009 ( بتنظٌم الرقابة على الأسواق والأدوات المالٌة غٌر المصرفٌة، والبند (ه) من المادة10 )

من النظام الأساسً للهٌئة الصادر بقرار رئٌس الجمهورٌة رقم192 لسنة2009 ، من تخوٌل

مجلس إدارة الهٌئة العامة للرقابة المالٌة سلطة اعتماد اللائحة التً تنظم شئون العاملٌن بها، وما

ترتب على إعمال هذٌن النصٌن من إصدار مجلس إدارة الهٌئة للائحة الموارد البشرٌة بالقرار رقم

126 لسنة2018 ، فإنه ٌضحى انتحالاً لاختصاص حجزه الدستور للسلطة التشرٌعٌة، دون

سواها، مما مؤداه أن تكون النصوص التشرٌعٌة السالف بٌانها، قد خالفت حكم المادتٌن (101

و216.) من الدستور

وحٌث إن هذه المحكمة تقدٌرًا منها أن إعمال الأثر الرجعً للقضاء بعدم دستورٌة لائحة الموارد

البشرٌة بالهٌئة العامة للرقابة المالٌة الصادرة بقرار مجلس الإدارة بالهٌئة رق م 126 لسنة

2018 ، والنصٌن اللذٌن أنبتاها، قد ٌفضً إلى مساس بمراكز قانونٌة تكونت فً ظل العمل بتلك

اللائحة، فإن المحكمة تُعمل الرخصة المخولة لها بنص الفقرة الثانٌة من المادة (49 ) من قانونها

الصادر بالقانون رقم 48 لسنة1979، وتحدد الٌوم التالً لنشر هذا الحكم تارٌخًا لإعمال آثاره،

دون إخلال باستفادة المدعً منه.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة:

أولاً: بعدم دستورٌة نص البند (5 ) من المادة السادسة من القانون رقم10 لسنة2009 بتنظٌم

الرقابة على الأسواق والأدوات المالٌة غٌر المصرفٌة.

ثانًٌا: بعدم دستورٌة نص البند (هـ) من المادة (10 ) من النظام الأساسً للهٌئة العامة للرقابة

المالٌة الصادر بقرار رئٌس الجمهورٌة رقم 192 لسنة2009.

ثالثًا: بعدم دستورٌة قرار مجلس إدارة الهٌئة العامة للرقابة المالٌة رقم 126 لسنة2018

.بإصدار لائحة الموارد البشرٌة بالهٌئة العامة للرقابة المالٌة

رابعًا: بتحدٌد الٌوم التالً لنشر هذا الحكم تارٌخًا لإعمال آثاره.

أمٌن السر رئٌس المحكمة

1 /8 / 2023

(بعد الاطـــلاع على المادة191 ) من قــــانـون المرافعات المدنٌة والتجارٌة الصـادر بالقانون رقم

13 لسنة1968، والمـــادة(51 ) من قانون المحكمة الدســـتورٌة العلٌا الصــادر بالقانون رقم48

لسنة1979، وعلى المسودة الخطٌة لهذا الحكم ،

قـــررت المحكمة " من تلقـــاء نفسها " تصحٌح الخـطأ المادى الـوارد بالســـــــــطر الثانى مــــــن

الصحٌفة رقم (10 ) من نسخة الحكم الأصلٌة، وذلكباســــــــــتبدال كلمـــة " الثالثة " بكلمــة

" الثانٌة "

مع نشر هذا التصحٌح باستدراك بالجرٌدة الرسمٌة

أمٌن السر رئٌس المحكمة